Estructura de los Servicios Veterinarios Oficiales en la Unión Europea

ESTRUCTURA DE LOS SERVICIOS VETERINARIOS OFICIALES EN LA UNION EUROPEA

Villalba Rodriguez,  T. Cuerpo Nacional Veterinario.

Miembro de la Sociedad Científica de Veterinaria de Salud Pública y Comunitaria -SOCIVESC-

 La inexistencia de una recogida sistemática de información, por parte de ningún organismo, sobre la situación de los servicios veterinarios oficiales (SVO) en la Unión Europea (UE)  hacía imposible, hasta hace 5 años, poder realizar un estudio de los mismos. La realización de la Comisión Europea de los llamados “perfil de país” de cada Estado miembro (EEMM)  en materia de control oficial, ha facilitado el conocimiento de los mismos. A partir de dicha información, en este artículo se aborda el origen de los servicios veterinarios de la Comisión Europea, su evolución y su situación actual. Además, se resume la situación en los distintos EEMM, analizando su estructura, centrándonos en el control oficial de los animales vivos y de la higiene de la carne, dentro del ámbito del reglamento de control oficial[1].  Por último, se incluye un breve resumen sobre la estructura de los SVO en España.

 

Los servicios veterinarios en la Comisión Europea

En la actualidad la Dirección General de Sanidad y Política de Consumidores (DG SANCO) agrupa la mayoría de los servicios veterinarios en la Comisión Europea, y es la responsable tanto de la elaboración de la normativa como de la inspección y aplicación que de ella hacen los EEMM,  por medio de su Oficina Veterinaria y Alimentaria. La evaluación del riesgo en materias veterinarias es responsabilidad de la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA), una de las 23 agencias comunitarias.

Sin embargo, esta ubicación actual responde a un cambio substancial, en los años 90,  en la concepción de a qué intereses sirven los servicios veterinarios oficiales.

En su origen, la necesidad de una política veterinaria específica de la Comunidad Europea se hizo patente cuando varios brotes de fiebre aftosa y peste porcina clásica perturbaron el mercado interior. Desde 1962, y hasta 1979, los servicios veterinarios encargados de la legislación se separaron, a partir de la unidad de Legislación agrícola de la Dirección General VI (Agricultura)  en dos unidades (la legislación veterinaria y la fitosanitaria).  En este período inicial fue clave el año 1968, con la publicación de la Resolución sobre política veterinaria común. Dicha resolución fijó las bases para el desarrollo de una estrategia en la materia. Además, se creó el Comité Veterinario Permanente, formado por expertos de los estados miembros, reflejando así en el ámbito comunitario las reuniones que, desde 1927, tenían lugar en la OIE y desde 1951 en la FAO.

Si bien la estructura veterinaria de la Comisión siguió ampliándose (con el establecimiento en 1981 tanto del Comité científico veterinario como del procedimiento de comitología), no fue hasta el año 1990 cuando  se realizó una evaluación de los SVO en los Estados miembros, que entre otras conclusiones, destacó que  “En algunos Estados miembro, los asuntos veterinarios están divididos entre dos o más ministerios. Esto puede dar lugar a problemas de coordinación, en particular cuando la separación entre unidades veterinarias se mantiene a nivel local y regional. En Estados miembro con una organización federal o una estructura jerárquica compleja, los retrasos en los procedimientos de comunicación y cadena de mando puede ser contraproducente en casos de urgencias”[2].

A pesar de que la elaboración de la legislación apareció en los sesenta, no fue hasta 1979 cuando se estableció, igualmente en la DG VI, una unidad para la  inspección de la implementación de la misma, centrada fundamentalmente en los países no comunitarios. En 1982 se creó el  Servicio de Inspección Veterinaria de la CEE, que se transformó en 1991 en la “Oficina de inspección y de controles veterinarios y fitosanitarios”, dependiendo directamente del Director General. Las inspecciones se hacían de forma conjunta con las unidades de la DG XXI (Aduanas),   DG III (Comercio) y  la unidad del FEOGA de la DG VI.

Sin embargo esta estructura se vio cuestionada cuando, tras la crisis de la encefalitis espongiforme bovina (BSE) en 1996, se publicó el Informe del Parlamento Europeo (A4-0020/97), que decía sobre la gestión de dicha crisis que  “Las competencias de protección de la salud pública están compartimentadas entre varios departamentos de la Comisión (en lo relativo a posibles riesgos de los alimentos). El asunto de la BSE ha sido manejado de forma variada por: DG VI (Agricultura), DG III (antes Mercado interior, ahora Industria), el Servicio de Protección de los Consumidores (ahora DG XXIV), y la Dirección para la salud y seguridad  (DG V). Esta compartimentalización ha obstaculizado la coordinación y la eficiencia de los servicios afectados, ha facilitado la falta de concreción de la responsabilidad por la mala administración entre varios servicios de la Comisión, y pone de relieve la falta de un enfoque integrado”.

La crisis de la BSE marcó un punto de inflexión en la estructura de la Comisión Europea. Su efecto más evidente fue la transferencia de la mayor parte de los servicios veterinarios a la DG XXIV (Protección de los consumidores), incluyendo la inspección veterinaria, ya que la Comisión decidió en 1998 “transferir la Oficina para la Inspección Veterinaria y fitosanitaria, actualmente ligada a la DG VI (Agricultura) a DG XXIV, y renombrarla como Oficina para la calidad de los productos. Estará localizada en Irlanda”.

En esta misma comunicación se señalaba ya la necesidad de que los EEMM rediseñaran sus sistemas de control oficial, diciendo que “Si se considera necesario, la Comisión preparará directrices, basadas en las mejores prácticas, para ayudar a los EEMM a desarrollar programas de control coordinados, que cubran toda la cadena de producción alimentaria, y la introducción de sistemas de control basados en auditorías”, lo que sin duda constituye el antecedente más claro del actual reglamento de control oficial.

No sólo en la DG Sanco se encuentran profesionales ya que también hay veterinarios ejerciendo una labor como tales en otras direcciones generales, como en medio ambiente (animales de laboratorio),  en pesca, en agricultura, en comercio ó en investigación.

 

Servicios veterinarios en los estados miembros

Tras la publicación del reglamento sobre controles oficiales, la Comisión ha realizado toda una serie de misiones específicas de inspección para conocer la estructura de control oficial en los EEMM. Se han realizado hasta tres visitas sucesivas a los EEMM en que se abordaron de forma conjunta tanto la estructura como el seguimiento de las recomendaciones de la Oficina Veterinaria y Alimentaria (FVO). En la actualidad un “perfil de país” incluye los cinco informes más recientes sobre inspecciones y auditorías de la FVO, una evaluación de la Comisión sobre las acciones emprendidas por el EEMM en respuesta a las mismas, una visión general de cómo se organizan los sistemas de control, e información estadística y enlaces a páginas web del EM.

Como parte de los servicios de control oficial, los veterinarios realizan una gran cantidad de tareas sobre muy diversos aspectos de la normativa. Si nos centramos en dos ejes del control veterinario oficial, el control de los animales vivos y el de la carne, podemos observar que la inspección  veterinaria se encuentra adscrita, en los distintos EEMM (para España, ver más adelante) a diferentes Departamentos y así,

a. En Austria, Bélgica e Italia está adscrita al  ministerio de sanidad.

b. En Alemania, Bulgaria, Chipre, República Checa, Dinamarca, República eslovaca, Eslovenia, Estonia, Francia, Finlandia, Grecia, Holanda[3], Hungría, Irlanda, Letonia, Malta, Polonia, Portugal, Suecia y Reino Unido, estos servicios veterinarios oficiales se abscriben al ministerio que se encarga de la agricultura, si bien dicho departamento tiene, habitualmente, también otras competencias en áreas del medio ambiente, la pesca, la alimentación, el desarrollo rural y los bosques.

c. En Rumanía y Lituania: los SVO se encuentran en una organización específica, distinta de los departamentos de agricultura o sanidad.

d. Además, existen Agencias de seguridad alimentaria en numerosos países. En algunos, como Finlandia, participan también de la inspección veterinaria mientras que en otros, como Francia, tienen su labor limitada a la evaluación del riesgo.

Además de esta adscripción general, los EEMM tienen algunas otras peculiaridades, tales como una separación entre el organismo que controla la implementación de la normativa y aquel encargado de elaborarla (Estonia y Finlandia).

Otro caso particular es Luxemburgo, que posee una entidad específica para la inspección veterinaria, la Organización para la seguridad y la calidad de la cadena alimentaria, que depende de dos departamentos (el de agricultura y el de sanidad), recibiendo instrucciones de ambos. La creación de una estructura específica de control de la cadena alimentaria es relativamente reciente y también se ha producido en otros estados miembro, como Rumanía.

Es decir, que en la mayoría de los EEMM los SVO dependen de un único departamento que, además, suele ser el que tiene las competencias, entre otras, de política agrícola común. Esto reflejaría el antecedente legal comunitario, es decir, aquel que dió lugar a la primera legislación veterinaria comunitaria en los años 60, aunque la Comisión Europea actual haya evolucionado en su estructura y los servicios veterinarios hayan sido transferidos al área de la protección de los intereses de los consumidores.

También puede señalarse que los SVO de algunos EEMM (como Francia, Letonia, Lituania y Luxemburgo) se han acreditado, o están haciéndolo, de acuerdo con la norma ISO 17020. Este ejercicio supone en realidad una doble acreditación, ya que el Reglamento (CE) nº 882/2004 es básicamente dicho estándar traducido al lenguaje administrativo.

En algunos EEMM, además de control de la implementación de la normativa, el mismo ministerio tiene otras tareas en relación a la profesión veterinaria (como en Francia, en lo relativo a la formación en las Escuelas Veterinarias)

Además de la gran variedad de estructuras posibles, también se encuentran muchas formas de trabajo distintas. Por ejemplo, una administración centralizada políticamente junto a una especialización técnica por regiones, para conseguir la máxima rentabilidad a la estructura y evitar duplicidades (característico de Holanda).

 

Los servicios veterinarios oficiales en España

Dentro del ámbito abordado aquí, los SVO en España dependen, en la administración general del estado del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, para lo relativo a controles de los animales vivos, y  del Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad para el control de los productos de origen animal.

En el ámbito autonómico esta duplicidad se mantiene, perteneciendo a dos consejerías distintas, normalmente agricultura y sanidad, los veterinarios oficiales que realizan los controles. Varias Comunidades Autónomas (CCAA) cuentan además con agencias de seguridad alimentaria, dependientes de la consejería de salud pública, y  que por lo general han asumido las funciones de control oficial, si bien algunas competencias legislativas o sancionadoras siguen perteneciendo a la consejería de agricultura. En algunas CCAA, como Extremadura, se han integrado parte de los SVO en el Sistema Regional de Salud, junto al resto de personal sanitario, asumiendo las competencias y la responsabilidad directa de la veterinaria de salud pública ante el ciudadano, en tanto los SVO responsables de salud pública en el ámbito de la producción primaria continúan adscritos a la Consejería de Agricultura.

 

Discusión

En la situación actual, parece imposible para poder realizar un auténtico estudio  comparativo de la situación de los SVO en los distintos EEMM, con la información disponible para esta autora.

Si bien los documentos llamados “perfiles de país” cuentan con un capítulo dedicado a personal empleado en estas tareas, no todos los países incluyen dicha información desglosada por profesión o formación.

En menos de la mitad de informes se dan cifras del número de veterinarios empleados en realizar controles oficiales (CY, EL, LU, SE, ML, PL, EE, BG, AT, UK, ES), y aún así en ocasiones los datos son confusos, puesto que no necesariamente todos los veterinarios empleados realizan tareas de control oficial en los ámbitos aquí analizados. Se carece de cifras en el caso de países tan significativos como son Alemania, Francia o Italia.

Es de señalar que la misma Dirección General de la Comisión recoge en su página Web una amplia batería de información estadística sobre médicos en los distintos EEMM, tanto de licenciados como de empleados[4], lo que contrasta con la falta de informacion para la profesión veterinaria.

En cuanto a las distintas estructuras no puede realizarse un paralelismo entre la estructura territorial y la de los SVO, ni tampoco pueden agruparse por las típicas zonas geográficas que sí se utilizan para otros asuntos (países mediterráneos y países nórdicos, por ejemplo). Así se constata que no existe un patrón europeo de SVO.

Mientras que en Alemania los SVO dependen del Ministerio de Alimentación, Agricultura y Protección de los consumidores, en Austria lo hacen del Ministerio de Sanidad y en España dependen de dos ministerios, si bien en los tres casos la dependencia es indirecta, ya que la competencia en la realización de los controles oficiales la tienen las administraciones territoriales, que son los empleadores de los veterinarios.

En Dinamarca, Finlandia y Suecia, tres países nórdicos, funcionan con tres estructuras totalmente distintas, determinadas en parte porque en Dinamarca para la elaboración y control de la implementación el Ministerio de Justicia tiene un peso determinante, mientras que Suecia los veterinarios se estructuran alrededor de unidades provinciales, y en Finlandia hay una combinación de veterinarios que dependen del Ministerio de Agricultura con los dependientes de la Agencia de Seguridad Alimentaria.

La estructura de los SVO en los tres grandes países de la cuenca mediterránea (España, Francia e Italia) es totalmente distinta entre sí. En Italia, el Ministerio de Agricultura carece de competencias en materia de inspección veterinaria (que es del Ministerio de Sanidad), y sin embargo en Francia todos los SVO dependen de éste. Por lo que respecta a España, la situación es la mencionada anteriormente.

Los países que formaron parte del bloque soviético tienen también grandes diferencias entre sí. Eslovaquia y la República Checa tienen una administración similar (con una Administración veterinaria estatal), pero distinta de Hungría (en que los SVO dependen del Ministerio de Agricultura. Ni siquiera los tres páises bálticos (Estonia, Letonia y Lituania) tienen una estructura paralela común.

De esta situación tan heterogénea sólo se pueden sacar dos conclusiones. La primera es que, en la gran mayoría de los EEMM, todos los veterinarios de los SVO dependen de un único ministerio, estando bajo el mismo organismo la competencia relativa a la inspección de los animales vivos y la de los productos de origen animal.

La segunda es que, al contrario que en otras profesiones de carácter sanitario, no hay recomendaciones internacionales sobre el número de profesionales necesarios para satisfacer las necesidades sociales de la población.

Si bien en medicina, enfermería y farmacia éstos están establecidos por la Organización Mundial de la Salud, y en función de la población humana, en veterinaria no se dan estas guías. Se podrían establecer por número de UGM (unidad ganadera mayor) o de número de establecimientos (por ejemplo, mataderos). La Organización Mundial de Sanidad Animal tiene un extenso plan de trabajo sobre los servicios veterinarios y su evaluación de los SVO, por medio de una herramienta PSV (rendimiento de los servicios veterianrios. Dicha herramienta analiza cuatro elementos fundamentales: recursos, autoridad y competencia técnica, interacción y capacidad de acceso a los mercados. Sin embargo, no ha establecido ratios sobre profesionales veterinarios.

 

Conclusión

Si bien la estructura de los servicios veterinarios de la Comisión Europea y de los EEMM ha evolucionado a lo largo de los años, la situación actual está lejos de ser homogénea. El rasgo más común de los SVO en los países de la Unión Europea  es la dependencia de un único organismo, pero también en este aspecto hay matices y excepciones.

A lo largo de estos casi 50 años de normativa veterinaria comunitaria se han establecido las normas del control oficial en la materia y en los últimos años se está tratando de establecer patrones para ello. La Comisión Europea tiene varias iniciativas en marcha que sin duda harán evolucionar la estructura de los SVO, tales como la creación de una unidad dedicada al seguimiento de la aplicación de los planes nacionales de control oficial, la continuidad de los cursos de formación de los funcionarios encargados del control oficial, y los trabajos que se han iniciado para poder elaborar un informe anual de los controles oficiales contando con una base estadística común.

Quizá también se produzca una reestructuración de los SVO como resultado de otras actividades legislativas en marcha, como la nueva “ley” de sanidad animal, una posible “ley” de bienestar animal, (en ambos casos, simplificando la situación actual),  la revisión del papel de los veterinarios oficiales en la inspección en los mataderos, y la iniciativa “Una salud”, en que se integren los aspectos de salud humana y sanidad animal.

Todas estas iniciativas y la información contenida en los informes de inspección de la Oficina Alimentaria y Veterinaria hacen posible plantearse, con una visión general comunitaria, si la estructura actual de los servicios veterinarios oficiales responden de forma eficaz a las necesidades sociales y si están ofreciendo el mejor servicio posible a los animales y a la población.

( Este artículo se redactó en junio de 2010 por lo que pueden haber cambiado algunos extremos)

Bibliografía :

[1] Reglamento (CE) no 882/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre los controles oficiales efectuados para garantizar la verificación del cumplimiento de la legislación en materia de piensos y alimentos y la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales

2 The EU Veterinarian. Pg 596 Ref: 90/C 288/01 "COWIconsult" 1992

3.-ESTRUCTURA DE LOS SERVICIOS VETERINARIOS OFICIALES EN LA UNION EUROPEA Villalba Rodriguez,  T. Cuerpo Nacional Veterinario. I CongresoNacional  de la  Sociedad Científica de Veterinaria de Salud Pública y Comunitaria - SOCIVESC—Cáceres 2009.